وحدة الدراسات الأفريقية

الانخراط الفعّال: الكونجرس والسياسة الأمريكية تجاه السودان

منذ سقوط نظام “البشير” في السودان في أبريل من عام 2019 انخرطت الولايات المتحدة بقوة في المشاركة في صياغة مستقبل السودان بالمرحلة الانتقالية وما بعدها. وقد شهد انخراط الإدارة الأمريكية في الملف السوداني تصاعدًا في مستوى المسئولين الرسميين، حيث بدأ بإيفاد “تيبور ناجي” مساعد وزير الخارجية للشئون الإفريقية للخرطوم، وتعيين “دونالد بوث” مبعوثًا أمريكيًا خاصًا للسودان، قبل أن يقوم وزير الخارجية “مايك بومبيو” بزيارة الخرطوم، تمهيدًا لإعلان الرئيس الأمريكي نفسه في اتصال هاتفي مع رئيس الوزراء السوداني رفع اسم السودان من القائمة الأمريكية للدول الراعية للإرهاب. وبالتوازي، ارتفع مستوى انخراط الكونجرس الأمريكي في الملف السوداني منذ مارس 2020 حين تم…

د. أحمد أمل
رئيس وحدة الدراسات الإفريقية

منذ سقوط نظام “البشير” في السودان في أبريل من عام 2019 انخرطت الولايات المتحدة بقوة في المشاركة في صياغة مستقبل السودان بالمرحلة الانتقالية وما بعدها. وقد شهد انخراط الإدارة الأمريكية في الملف السوداني تصاعدًا في مستوى المسئولين الرسميين، حيث بدأ بإيفاد “تيبور ناجي” مساعد وزير الخارجية للشئون الإفريقية للخرطوم، وتعيين “دونالد بوث” مبعوثًا أمريكيًا خاصًا للسودان، قبل أن يقوم وزير الخارجية “مايك بومبيو” بزيارة الخرطوم، تمهيدًا لإعلان الرئيس الأمريكي نفسه في اتصال هاتفي مع رئيس الوزراء السوداني رفع اسم السودان من القائمة الأمريكية للدول الراعية للإرهاب.

وبالتوازي، ارتفع مستوى انخراط الكونجرس الأمريكي في الملف السوداني منذ مارس 2020 حين تم التقدم بمشروع قانون دعم التحول الديمقراطي في السودان، بجانب الجدل الكبير الذي أثير منذ أكتوبر 2020 بشأن موقف الكونجرس من منح السودان الحصانة السيادية التي تقطع الطريق على أي محاولة لمساءلة السودان أمام القضاء الأمريكي بشأن التورط في دعم الإرهاب. بهذا، كشفت التفاعلات الأخيرة عن دور بارز للكونجرس الأمريكي في صناعة السياسة الأمريكية تجاه السودان، والذي بدا كدور رئيسي وليس فقط دورًا مكملًا أو مساعدًا للسلطة التنفيذية، وهو ما يؤهله للاستمرار في التأثير المباشر على مستقبل السودان، خاصة في ظل استقبال رئيس أمريكي جديد.

أولًا- قانون دعم التحول الديمقراطي في السودان:

أقر مجلس النواب الأمريكي في الحادي عشر من ديسمبر تشريعًا حمل اسم “قانون التحول الديمقراطي والمساءلة والشفافية المالية في السودان” Sudan Democratic Transition, Accountability, and Fiscal Transparency Act، والذي تم إصداره لدعم الانتقال الديمقراطي في السودان بأغلبية فاقت ثلثي أعضائه. وقد تم إقرار القانون الجديد الخاص بالسودان بعد إلحاقه بقانون ميزانية الدفاع الوطني للعام المالي 2021، والذي أجازه مجلس النواب بأغلبية 335 نائبًا مؤيدًا مقابل 78 معارضًا، وهو ما يعني استحالة قيام الرئيس الأمريكي “دونالد ترامب” باستخدام حق النقض (الفيتو) على القانون. وقد تم إعداد مسودة قانون دعم التحول الديمقراطي في السودان في مارس من عام 2020، والذي تضمن عددًا من البنود ذات التأثير الكبير على مستقبل السودان والتي تمثل أهمها في:

  • السماح للرئيس الأمريكي بتقديم مساعدات خاصة لمجلس الوزراء الانتقالي السوداني من أجل تعزيز سيطرة الحكومة المدنية على أجهزة الأمن والمخابرات بوضعها تحت إشراف مدني مباشر، وإخضاعها لحكم القانون، ومراقبة التزامها بعدم القيام بأي أفعال من شأنها تقويض القيادة المدنية للحكومة الانتقالية، أو الحكومة المنتخبة فيما بعد، بجانب ضمان ألا تساهم أي من هذه الهيئات في إطالة أمد الصراعات في السودان، أو في تقييد الحريات المدنية للمواطنين السودانيين.
  • ربط الجهود الأمريكية لإعادة هيكلة ديون السودان -بعد إتمام رفع اسم السودان من القائمة الأمريكية للدول الراعية للإرهاب- باتخاذ إجراءات صارمة في مجال تعزيز الشفافية المالية، بما في ذلك تأمين استمرار الرقابة المدنية السودانية على كافة الأموال السائلة والأصول الخاصة بالهيئات العسكرية والأجهزة الأمنية، بما في ذلك الميزانية السنوية لهذه الجهات، مع ضرورة الكشف عن كل مالكي الأسهم في كل شركات القطاعين العام والخاص التي تمتلكها أو تديرها هيئات الأمن والمخابرات، ونقلها إلى وزارة المالية في حكومة السودان أو إلى كيان متخصص يتم استحداثه لهذا الغرض.
  • إنهاء أي تدخل للأجهزة الأمنية في قطاع التعدين والتنقيب عن الموارد الطبيعية، وخاصة في مجالي البترول والذهب، وتأسيس منهجية خاصة بالحكومة السودانية لاستعادة كل الأرباح التي جنتها هذه الأجهزة من نشاط التعدين.
  • إجراء إصلاحات تشريعية تشمل القوانين المنظمة لعمل المؤسسة العسكرية والهيئات الأمنية كقانون القوات المسلحة لعام 2007، وقانون الأمن الوطني لعام 2010، بما يضمن إزالة أي حصانة لمنتسبي هذه الجهات من المحاكمة أمام المحاكم المدنية بشأن كافة الجرائم التي تتعلق بالانتهاكات الجسيمة لحقوق الإنسان.
  • التزام الرئيس الأمريكي بتقديم تقرير للكونجرس خلال ستة أشهر يتضمن تحديدًا دقيقًا لجميع الأفراد والهيئات السودانية التي ترتكب أي انتهاكات لبنود هذا القانون، سواء في شقها الاقتصادي، أو في الشق المتعلق بعرقلة الانتقال الديمقراطي.
  • فتح باب المساءلة على الانتهاكات الجسيمة لحقوق الإنسان لتشمل كل الأعمال التي ارتكبتها حكومة السودان تحت حكم “عمر البشير” وكذلك المجلس العسكري الانتقالي.

ثانيًا- شروط الحصانة السيادية:

أعلنت وزارة العدل السودانية في بيان لها صدر في الحادي والثلاثين من أكتوبر 2020، عن توقيع اتفاق مع الحكومة الأمريكية تستعيد بموجبه السودان الحصانة السيادية، والذي يقضي بعدم إمكانية محاكمة السودان في المستقبل بشأن دعم العمليات الإرهابية وذلك بعد أن تم التوصل لتسوية القضايا المرفوعة ضد السودان في المحاكم الأمريكية بقبول الحكومة السودانية دفع تعويضات بقيمة 335 مليون دولار لذوي الضحايا الأمريكيين الذين سقطوا في تفجير السفارتين الأمريكيتين في كينيا وتنزانيا عام 1998. وقد جاء هذا الاتفاق مكملًا لقرار الرئيس الأمريكي في الثالث والعشرين من أكتوبر برفع اسم السودان من القائمة الأمريكية للدول الراعية للإرهاب.

ومنذ توقيع الاتفاق قاد السيناتور “تشاك شومر” زعيم الأقلية الديمقراطية في مجلس الشيوخ والسيناتور الديمقراطي “بوب مننديز” عضو لجنة العلاقات الخارجية، جهودًا منظمة لمنع موافقة الكونجرس الأمريكي على اتفاق استعادة السودان الحصانة السيادية إلا بعد إتمام معالجة “المشكلات الخطيرة” التي يتضمنها الاتفاق. وقد أدت هذه الضغوط إلى انتهاء المهلة المقررة بخمسة وأربعين يومًا من دون مصادقة الكونجرس على الاتفاق بين الحكومتين الأمريكية والسودانية.

وبدورهما أصدر السيناتوران “شومر” و”منينديز” بيانًا في الحادي عشر من ديسمبر أعلنا فيه تقديمهما مقترحين للخارجية الأمريكية للتغلب على مشكلات الاتفاق مع السودان تضمنا الحفاظ على حقوق عائلات ضحايا أحداث الحادي عشر من سبتمبر الذين قاموا بالفعل برفع دعاوى قضائية ضد السودان في محاكم أمريكية، وزيادة حجم التعويضات التي من المقرر أن تحصل عليها عائلات الضحايا غير الأمريكيين في تفجير السفارتين الأمريكيتين في نيروبي ودار السلام، لتقترب من حجم التعويضات المقدمة للضحايا الأمريكيين. ووفقًا للبيان فإن المقترحين يتمتعان بدعم الديمقراطيين في مجلسي الشيوخ والنواب، الذين أبدوا استعدادهم الكامل لتمرير أي من المقترحين قبل نهاية العام الجاري؛ إلا أن اقتراب موعد رفع جلسات الكونجرس في الثامن عشر من ديسمبر يقلص كثيرًا من المهلة الزمنية المتاحة للتوصل لمعالجة نهائية.

وعلى الرغم من أن العديد من المصادر الأمريكية قد أشارت لإمكانية استغلال الحزب الجمهوري أغلبيته القائمة في مجلس الشيوخ في تمرير قانون الحصانة السيادية للسودان بإلحاقه بقانون التمويل الفيدرالي الذي سيتم تمريره قبل موعد رفع الجلسات؛ إلا أن مصادر أخرى استبعدت اللجوء لهذا الإجراء الذي قد يخلف تداعيات سلبية في المستقبل، وذلك بعد أن اقترحت الخارجية الأمريكية دفع السودان تعويضات بقيمة إجمالية تبلغ 700 مليون دولار لعائلات ضحايا أحداث الحادي عشر من سبتمبر مقابل إسقاط الدعاوى القضائية، وهو العرض الذي قد يواجه مقاومة كبيرة في ظل مطالبة محامي عائلات الضحايا بتعويضات تتجاوز أربعة مليارات دولار.

ثالثًا- سوابق النجاح المتعددة:

للولايات المتحدة تجربة إيجابية في توظيف الأداة التشريعية في إدارة الملف السوداني على نحو فعال، حيث ساهم قانون سلام السودان Sudan Peace Act الذي وقعه الرئيس الأسبق “جورج دبليو بوش” في أكتوبر من عام 2002 بصورة كبيرة في دفع مسار التفاوض بين الحكومة السودانية وبين الحركة الشعبية لتحرير السودان، حيث توالى بعد صدور القانون توقيع بروتوكولات السلام في نيفاشا الكينية وصولًا لاتفاق السلام الشامل عام 2005. كما ساهم القانون في إضعاف سيطرة حكومة “البشير” نسبيًا على مجال توزيع المساعدات الإغاثية التي يقدمها المانحون الدوليون، الأمر الذي أفقده مصدرًا إضافيًا للقوة، وعجّل بقبوله التسوية السياسية للصراع الذي امتد لعقود.

كذلك، لا يمكن قراءة الدور الأمريكي في ترتيب الأوضاع في السودان بعيدًا عما قامت به الولايات المتحدة في السنوات الأخيرة من جهود منظمة في صياغة الترتيبات الأمنية والسياسية في مختلف دول القرن الإفريقي وشرق إفريقيا. وبتبني هذه المقاربة الإقليمية يمكن ملاحظة وجود سابقة قريبة ومهمة لاستخدام الأداة التشريعية في دعم السياسات الأمريكية. ففي العاشر من أبريل 2018 وبعد أقل من أسبوع على تولي “آبي أحمد” منصبه كرئيس للحكومة الفيدرالية الإثيوبية، قدم له مجلس النواب الأمريكي مساعدة كبيرة عبر إقرار القانون رقم 128 الذي حمل اسم “دعم احترام حقوق الإنسان وتشجيع الحوكمة الشاملة في إثيوبيا” والذي أدان ممارسات الحكومة الإثيوبية في مواجهة الاحتجاجات، مكلفًا وزارة الخارجية الأمريكية والوكالة الأمريكية للتنمية باتخاذ الإجراءات الضامنة لأن يتحمل كل الأفراد المتورطين في انتهاكات حقوق الإنسان في إثيوبيا مسئولياتهم عبر آليات تتضمن فرض عقوبات دولية وفق قانون ماجنيتسكي للمساءلة بشأن حقوق الإنسان عالميًّا.

وجاء القانون الأمريكي ليضع خصوم “آبي أحمد”، خاصة من رجال المؤسسة العسكرية وأجهزة الاستخبارات، في موضع تهديد بعقوبات دولية، حيث كان “آبي أحمد” مقيدًا بعدد من “التوافقات” مع شركائه وخصومه على السواء تجلت بوضوح في النهج المتحفظ للإصلاح الذي اتّبعه في الشهرين الأول والثاني من توليه السلطة قبل دخوله في اشتباك مفتوح مع التيجراي الذين هيمنوا تقليديًّا على المؤسسات العسكرية والأمنية. وسرعان ما طالبت الحكومة الإثيوبية الحكومة الأمريكية بمعاقبة “جيتشايو أسيفا” الرئيس السابق للاستخبارات بموجب قانون ماجنيتسكي، وهو رجل التيجراي القوي الذي لم تتمكن السلطات الإثيوبية من ضبطه على الرغم من صدور مذكرة ضبط وإحضار بحقه منذ أغسطس من عام 2018. وقد لاقت المطالب الإثيوبية قبولًا أمريكيًّا أسفر عن فرض عقوبات أمريكية على “أسيفا” تضمنت حظر السفر، وتجميد الأرصدة البنكية في نوفمبر من العام نفسه. وقد مثّل هذا الدعم الأمريكي نقطة البداية لسلسلة من الإجراءات التي اتخذتها الحكومة الإثيوبية لإنهاء هيمنة التيجراي على المؤسسات العسكرية والأمنية مثلت تمهيدًا مبكرًا للعملية العسكرية التي شنتها الحكومة الفيدرالية على الإقليم في نوفمبر من عام 2020.

رابعًا- الكونجرس والسياسة الأمريكية تجاه السودان:

أسفرت الانتخابات الأمريكية الأخيرة عن فوز المرشح الديمقراطي “جو بايدن” بمنصب الرئيس للسنوات الأربع القادمة، كما أسفرت عن احتفاظ الديمقراطيين بأغلبية المقاعد في مجلس النواب، واحتفاظ الجمهوريين بالأغلبية في مجلس الشيوخ بهامش محدود من المقاعد. ومن شأن هذا الوضع أن يعزز من استمرار لعب الكونجرس دورًا رئيسيًا في مختلف القضايا الخارجية، وبصورة خاصة في الشأن السوداني كأداة مهمة يمكن أن يلجأ إليها الرئيس المنتخب “بايدن” في تطبيق سياسة محكمة لتوزيع الأدوار بين مؤسسات الدولة التنفيذية والتشريعية في إدارة ملفات السياسة الخارجية.

وعلى الرغم من استمرار المفاوضات الصعبة بين وزارة الخارجية الأمريكية والكونجرس بشأن “صفقة اللحظة الأخيرة” التي يتم من خلالها منح السودان الحصانة السيادية، وإقرار رفع اسم البلاد من القائمة الأمريكية للدول الراعية للإرهاب؛ يظل الخلاف بين الخارجية والنواب الديمقراطيين هو خلاف بشأن التوقيت والتكتيكات وليس بشأن المبادئ والغايات النهائية للسياسة الأمريكية في السودان. فقد ظهرت الأغلبية الكبيرة التي حصل عليها قانون التحول الديمقراطي والمساءلة والشفافية المالية في السودان في مجلس النواب لتؤكد حقيقة وجود توافق عام بين الحزبين على عدد من المصالح الاستراتيجية الأمريكية في السودان، الأمر الذي يقلل كثيرًا من فرص وجود تباين كبير في السياسة الأمريكية بعد تولي “جو بايدن” مهام منصبه في العشرين من يناير المقبل، ويعزز استمرار لعب الكونجرس دوره الفاعل في هذا الملف. 

فبالنظر لبنود القانون الذي حاز تأييدًا واسعًا من نواب الحزبين الديمقراطي والجمهوري يلاحظ أنه يسعى لتحقيق عددٍ من الأهداف الرئيسية التي تخدم العديد من المصالح الأمريكية المباشرة. ويتمثل أبرز هذه الأهداف على المستوى الداخلي في إتمام عملية التحول الديمقراطي في السودان تحت قيادة مدنية، وإنهاء سيطرة المؤسسة العسكرية السودانية على الحياة السياسية فيما بعد المرحلة الانتقالية، وهو ما أكدت عليه السياسة الأمريكية منذ انخراطها في دعم المفاوضات بين المجلس العسكري الانتقالي وبين قوى الحرية والتغيير في يونيو 2019، وهو ما يتسق كذلك مع التوجهات العامة للسياسة الخارجية للرئيس المنتخب “بايدن”. وفي الوقت الذي تبنت فيه الولايات المتحدة منذ سقوط “البشير” مطالب مباشرة تتعلق بتحرير الاقتصاد السوداني تمهيدًا لتمكين الشركات الأمريكية من الاستفادة بالفرص الاقتصادية المتعددة التي سيتيحها هذا التحول، كان من الضروري ضمان إعادة هيكلة الاقتصاد السوداني من خلال تحجيم دور المؤسسات العسكرية والأمنية في الاقتصاد إلى الحد الأدنى.

كما تأتي محاولات القانون الأمريكي الصادر مؤخرًا بشأن السودان من أجل تحقيق أهداف ذات بعد دولي تتعلق بالأساس بتحجيم الدور الروسي في السودان عبر تقليص نفوذ حلفائها، بعد أن شهد تطورات مهمة جاء أغلبها من مدخل التعاون العسكري وصولًا للإعلان عن إقامة مركز للخدمات اللوجستية للبحرية الروسية على البحر الأحمر شمال مدينة بورتسودان، وهو ما تسعى الولايات المتحدة لاحتوائه عبر تعزيز دور مجلس الوزراء الانتقالي في صنع السياسة الخارجية على حساب شركاء الحكم الانتقالي من العسكريين.

وبجانب التوافق على المبادئ الأساسية والغايات النهائية بين الديمقراطيين والجمهوريين بشأن السياسة الأمريكية تجاه السودان، تقدم نتيجة الانتخابات الأخيرة فرصة خاصة لتعزيز دور الكونجرس حيث يتمتع “جو بايدن” بعلاقة وثيقة بعدد من الأسماء الهامة في الكونجرس من المعنيين بالشأن السوداني في مقدمتهم “كريس مرفي” Chris Murphy وهو سيناتور ديمقراطي قام في أكتوبر من عام 2019 بإصدار مذكرة وقع عليها عدد من نواب الكونجرس تحض الرئيس “ترامب” على إعادة العلاقات الدبلوماسية مع السودان من خلال تسمية سفير أمريكي جديد في الخرطوم من أجل دعم الحكومة المدنية الجديدة في السودان. كما يلعب السيناتور الديمقراطي “كريس كونز” Chris Coons أدوارًا فاعلة في هذا الملف، حيث قاد تحركًا في الكونجرس في مارس من عام 2012 لحث دول جوار السودان على تيسير نقل المساعدات الدولية للنيل الأزرق وجنوب كردفان. وفي يونيو 2019 أصدر “كونز” بيانًا عبّر فيه عن دعمه للشعب السوداني وللانتقال الديمقراطي في السودان.

وإجمالًا، يمكن القول إن الأداة التشريعية قد أثبتت فاعلية كبيرة في تحقيق الأهداف الأمريكية في السودان، سواء خلال فترة حكم “البشير” أو ما بعد سقوطه، وهو الأمر الذي يتوقع معه استمرار توظيف هذه الأداة بصورة مكثفة في المستقبل من أجل توجيه مسار العملية الانتقالية في السودان، وضمان ألا تؤدي مخرجاتها لأي إضرار بالمصالح الأمريكية في شرق القارة الإفريقية.

د. أحمد أمل
رئيس وحدة الدراسات الإفريقية